Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2024.00742 vom 30. Oktober 2025 (via oeffent​li​ch​keits​ge​setz​.ch)

I. Kontext

1. Vom Amtsgeheimnis zum Öffentlichkeitsprinzip

Die Transparenz der öffent­li­chen Verwaltung stellt mittler­weile einen kaum wegzu­den­ken­den Pfeiler des demo­kra­ti­schen Rechtsstaats dar. Sie schafft Vertrauen und erhöht die Legitimation staat­li­chen Handelns. (Sprecher Franziska, Transparenz – Ein Grundprinzip des Rechtsstaats und seine Bedeutung im Gesundheitsrecht, insbe­son­dere im Heilmittel- und Humanforschungsrecht, ZSR/​RDS 135 (2016) II, Basel 2016, S. 151, 182 ff.)

2. Föderalistische Fragmentierung des allge­mein­ge­setz­li­chen Informationszugangsanspruchs

Vorbehaltlich spezial­ge­setz­li­cher Informationszugangsansprüche in geson­der­ten Regelungsbereichen (etwa im Bereich des Umweltrechts) ist das subsi­diäre allge­mein­ge­setz­liche Öffentlichkeitsprinzip in föde­ra­lis­ti­scher Hinsicht grund­sätz­lich strikt in eine Bundes- und eine Kantonsebene geteilt.

Dies nicht zuletzt, dadurch dass der bundes­ver­fas­sung­srecht­liche Anspruch auf Informationsfreiheit i.S.v. Art. 16 Abs. 3 BV den Zugang zu amtli­chen Informationen nicht mitein­schliesst (Biaggini Giovanni, OFK BV, N 11 zu Art. 16), wobei verein­zelte Kantone sehr wohl auf Verfassungsebene ein Recht aus Zugang zu amtli­chen Informationen vorse­hen (so etwa u.a. die Kantone Freiburg (Art. 19 Abs. 2 KV/​FR) und Zürich (Art. 17 KV/​ZH)). Einfachgesetzlich verp­flich­tet das BGÖ Bundesstellen, kanto­nales Öffentlichkeitsrecht die jewei­li­gen kanto­na­len Behörden.

3. Die inter­kan­to­nale Ebene

Prima facie ist unklar, wie es sich mit behörd­li­chen Vorgängen verhält, welche auf inter­kan­to­na­ler Ebene stattfinden.

Da das BGÖ aufgrund des Wortlauts von Art. 2 Abs. 1lit. a‑c ausschei­det, verbleibt einzig das kanto­nale Recht als Auffanggrundlage. Es stellt sich jedoch die Frage, ob kanto­nales Öffentlichkeitsrecht zur Herausgabe von Dokumenten über inter­kan­to­nale Konferenzen verp­flich­tet, obschon dadurch prima facie der örtliche Geltungsbereich, der durch die kanto­na­len Grenzen begrenzt ist, über­schrit­ten wird.

Ein aufschluss­rei­cher Fall, der sich über sieben Jahre hinge­zo­gen hat, wurde am 30. Oktober 2025 durch ein nun rechts­kräf­tiges Urteil des Zürcher Verwaltungsgerichts entschieden.

II. Der Fall und die Urteile

1. Verfahrensgeschichte

Der Fall nahm seinen Lauf, als der Verein Öffentlichkeitsgesetz.ch (nach­fol­gend der « Verein ») am 25. September 2018 bei der Zürcher Gesundheitsdirektion ein Gesuch um Einsicht in Einladungen und Traktandenlisten (inklu­sive Beilagen der Vorstandssitzungen) der Konferenz der kanto­na­len Gesundheitsdirektorinnen und ‑direk­to­ren (GDK) einreichte.

Nachdem die Gesundheitsdirektion jenes Gesuch, sowie der Regierungsrat den darauf­hin erho­be­nen Rekurs, abge­wie­sen haben, gelang der Verein ans Zürcher Verwaltungsgericht, welches die Beschwerde teil­weise guthiess und die Sache zur Neubeurteilung an die Gesundheitsdirektion zurü­ck­wies (siehe Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2020.00112 vom 14. Mai 2020). Das Bundesgericht trat auf eine vom Kanton Zürich dage­gen erho­bene Beschwerde nicht ein (siehe Urteil des Bundesgerichts 1C_​370/​2020 vom 14. Juni 2021).

Im Verweisverfahren vor der Gesundheitsdirektion schränkte der gesuchs­tel­lende Verein sein Einsichtsgesuch auf Sitzungseinladungen und Traktandenlisten des Jahres 2017 ein, welches die Gesundheitsdirektion durch Zugangsgewährung unter Schwärzungen teil­weise guthiess.

Nachdem der Regierungsrat einen durch den Verein dage­gen erho­be­nen Rekurs abwies (soweit er darauf eintrat), gelang der Verein wiede­rum an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Der Verein bean­tragte zusätz­lich zur gestat­te­ten Einsicht den Zugang zu den (1) Beschlüssen, die in den Sitzungsprotokollen der März- und Novembersitzungen 2017 des GDK-Vorstands enthal­ten sind, sowie (2) dem gesam­ten Inhalt des Traktandums „KVG-Themen“ in densel­ben Unterlagen, wobei (3) even­tua­li­ter die Einsicht in Zweiteres unter Schwärzung von Angaben der Vertretenden des Kantons Luzern (da jener damals das allge­mein­re­chliche Öffentlichkeitsprinzip nicht kannte) zu gewäh­ren sei.

2. Persönlicher Geltungsbereich

Hinsichtlich der Frage, ob die Gesundheitsdirektion in den persön­li­chen Geltungsbereich jenes Informationszugangsanspruch kommt, verweist das Verwaltungsgericht einge­hend auf sein vorhe­riges Urteil sowie das darauf basie­rende Bundesgerichtsurteil, wonach das Informationszugangsrecht gemäss § 20 Abs. 1 IDG/​ZH auch dann Anwendung findet, wenn die Herkunft ents­pre­chen­der Dokumente ursprün­glich ausser­kan­to­na­ler Natur ist, sich jedoch im Besitz eines kanto­na­len Organs befin­den (Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2020.00112 vom 14. Mai 2020, E. 2.3 ; vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_​370/​2020 vom 14. Juni 2021 E. 2.4). Diese Lösung deckt sich mit dem Wortlaut von § 3 Abs. 2 IDG/​ZH.

Zudem schliesst eine Mehrheit von gleich­be­rech­tig­ten „Informationsherren“ die Eigenschaft eines betref­fen­den öffent­li­chen Organs als Hauptadressat nicht aus, womit der Schranke von § 9 Abs. 2 IDV/​ZH genüge getan ist (Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2020.00112 vom 14. Mai 2020, E. 2.3.2) Folglich fällt die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich in den persön­li­chen Geltungsbereich des Informationszugangsrechts und ist somit auskunftsverpflichtet.

Hingegen weist das Gericht wiede­rum darauf hin, dass die Herkunft insbe­son­dere im Rahmen der Interessensabwägung zwischen dem Auskunftsrecht und berech­tig­ten entge­gens­te­hen­den Interessen zu berück­sich­ti­gen ist.

3. Interessenabwägung

Schliesslich nimmt das Gericht eine Abwägung zwischen dem Informationszugangsanspruch und dem Schutz der Konkordanz vor.

Dabei unters­treicht es, dass mit § 23 Abs. 2 lit. d IDG/​ZH ein dem Anspruch entge­gens­te­hendes öffent­liches Interesse vorliegt, nämlich der Schutz der Beziehungen unter den Gemeinden, zu einem ande­ren Kanton, zum Bund oder zum Ausland. Es erin­nert, dass dies Informationen mitein­schliesst, die einer ausser­kan­to­na­len Behörde ents­prin­gen, die dem Öffentlichkeitsprinzip nicht unter­liegt – ansons­ten wäre somit eine Information über Behörden des Kantons Zürich der Öffentlichkeit verfüg­bar, die de lege lata ursprün­glich unzugän­glich ist. Es warnt, dass in letz­ter Konsequenz Informationen zwischen den invol­vier­ten Kantonen gar nicht mehr ausge­tau­scht würden. Konkret hätte die gefor­derte Akteneinsicht so tenden­ziell einen hemmen­den Effekt auf den Meinungsbildungsprozess, was der Natur der GDK abträ­glich sei.

Der Beschwerdeführer hinge­gen bringt vor, dass dem Offenlegungsinteresse aufgrund der poli­ti­schen Bedeutung der GDK ein grosses Gewicht zukäme. Zudem sei der fragliche Meinungsbildungsprozess bereits abges­chlos­sen und ein infor­mel­ler Austausch zwischen den kanto­na­len Gesundheitsdirektoren wäre in keins­ter Weise durch die Anwendung des Öffentlichkeitsprinzips verunmöglicht.

Mit Hinweis darauf, dass die fragli­chen Protokolle Voten und Meinungsäusserungen einzel­ner kanto­na­ler GesundheitsdirektorInnen enthal­ten, argu­men­tiert das Gericht grund­sätz­lich, dass das Interesse an inter­kan­to­na­ler Kooperation durch Art. 4 KV/​ZH und gerade aufgrund der Unverbindlichkeit der GDK-Beschlüsse hoch zu gewich­ten sei und ein möglichst freier Meinungsaustausch essen­ziell zur Wahrung jener Aufgabe der Konferenz wäre. Zudem argu­men­tiert es, dass inner­kan­to­nal geheime exeku­tive Meinungsbildungsprozesse auch inter­kan­to­nal geheim blei­ben müss­ten, und verweist darü­ber hinaus auf die parla­men­ta­rische Vertraulichkeit (im Falle verein­zel­ter Parlamentsorgane) i.S.v. § 35 Abs. 1 und 2 KRG/​ZH. Es folgert, dass das vorge­brachte öffent­liche Interesse i.S.v. § 23 Abs. 1 lit. d IDG/​ZH legi­tim und schwer­ge­wich­tig sei.

Auf die konkre­ten Beschwerdeanträge bezo­gen erwägt das Gericht, dass das vorge­brachte private Offenlegungsinteresse hinge­gen im Hinblick auf den Beschwerdeantrag bezü­glich der „KVG-Themen“ „allge­mein gehal­ten und unspe­zi­fisch“ sei und deshalb leicht wiege, womit es das öffent­liche Interesse an der inter­kan­to­na­len Zusammenarbeit nicht zu über­wie­gen vermöge.

Hingegen bestünde kein Überwiegen jenes öffent­li­chen Interesses bezü­glich der in den Protokollen fest­ge­hal­te­nen Beschlüsse, da jene Informationen keiner­lei Rückschlüsse auf den vorge­la­ger­ten Meinungsbildungsprozess zuliessen.

Folglich verp­flich­tet das Gericht die Gesundheitsdirektion zur Einsichtsgewährung in die in den Protokollen enthal­te­nen Beschlüsse, und weist die Beschwerde hinsicht­lich des Antrags auf Einsicht in den gesam­ten Inhalt des Traktandums „KVG-Themen“ ab.

III. Kritische Würdigung

1. Zwischen öffent­li­ch­keits­recht­li­chem Vakuum und Ausweitung contra legem

Der Gegenstand der gene­rel­len Anwendbarkeit kanto­na­len Öffentlichkeitsrechts auf die inter­kan­to­nale Ebene lässt auf zwei entge­gen­ge­setzte Rechtssituationen schliessen.

Einerseits besteht die Gefahr, dass Kantone sich ihrer öffent­li­ch­keits­recht­li­chen Pflichten entzie­hen könn­ten, womit ein ents­pre­chendes Rechtsschutzvakuum ents­te­hen würde.

Andererseits wäre abstrakt denk­bar, dass durch die Geltung des Öffentlichkeitsprinzips auf inter­kan­to­na­ler Ebene dessen Ausbreitung bewerks­tel­ligt werden könnte, womit die Interkantonalität ein Vehikel zur Verbreitung des Öffentlichkeitsprinzip dars­tel­len würde. Klar hinge­gen ist, dass eine solche Ausweitung des persön­li­chen Geltungsbereichs kanto­na­len Öffentlichkeitsrecht contra legem wäre und theo­re­tisch gar Kantone, die das Öffentlichkeitsprinzip überhaupt nicht kennen würden, betrof­fen wären – wobei zu erwäh­nen ist, dass in naher Zukunft alle Kantone das Öffentlichkeitsprinzip eingeführt haben werden, vorbe­halt­lich norma­ti­ver sachli­cher Einschränkungen.

Zweiterer Aspekt wird durch das Urteil eindeu­tig zurück­ge­wie­sen, denn auch auf inter­kan­to­na­ler Ebene wird nur öffent­lich, was auch auf kanto­na­ler Ebene bereits öffent­lich wäre. Sieht ein Kanton (im bestimm­ten Fall) kein Informationszugangsrecht in amtliche Dokumente vor (wie zum Zeitpunkt der Beschwerdeführung etwa der Kanton Luzern), so wird dieser in jener Nicht-Geltung des Öffentlichkeitsprinzips geschützt. Dies gilt auch für den sachli­chen Geltungsbereich, wonach die inner­kan­to­nale exeku­tive Meinungsbildung auch inter­kan­to­nal vor der Geltung des Öffentlichkeitsprinzips geschützt wird. Jener Teilaspekt wird unten weiter beleuchtet.

Hingegen ist durch diesen Fall nunmehr klar, dass sich inter­kan­to­nale Tätigkeiten nicht in einem öffent­li­ch­keits­recht­li­chen Vakuum befin­den muss und kanto­nales Öffentlichkeitsrecht zur Geltung kommen kann, sobald ents­pre­chende Dokumente im Besitz ents­pre­chen­der kanto­na­ler Behörden sind. Somit könn­ten sich jene ihrer Transparenzpflichten gegenü­ber der Öffentlichkeit durch Verlagerung auf eine andere Politebene gene­rell nicht entzie­hen. Insbesondere ist an diesem Beispiel inter­es­sant, dass die Eigenschaft als Hauptadressat. In auch im Falle von mehre­ren gleich­be­rech­tig­ten (ausser­kan­to­na­len) Organen beste­hen bleibt. Dies ist zwei­fel­los als gros­ser Gewinn seitens der (inter­es­sier­ten) Öffentlichkeit im Hinblick auf den Informationszugang in inter­kan­to­na­len Kontexten zu werten.

2. Konkordanz vs. Transparenz

In Bezug auf die Abwägung zwischen dem Informationszugangsanspruch und dem entge­gens­te­hen­den Geheimhaltungsinteresse fällt auf, dass das Verwaltungsgericht der inter­kan­to­na­len Kooperation ein rela­tiv markant grosses Gewicht einräumt, was wohl nicht zuletzt der schwei­ze­ri­schen Eigenschaft als Konkordanzdemokratie geschul­det ist (vgl. Keller Helen/​Walther Reto, 20 Jahre « neue » Bundesverfassung : Plus ça change, plus c’est la même chose ?, in : ZSR/​RDS 140 (2021) I, Basel 2021, S. 272).

Im Hinblick auf die Interessensabwägung bezü­glich der mögli­chen Einsicht in den Inhalt des Traktandums „KVG-Themen“ fällt auf, dass das Gericht das Informationsinteresse der Öffentlichkeit ange­sichts der poli­ti­schen Relevanz der Materie als solches kaum in Erwägung zieht und das Begehren des Beschwerdeführers hinge­gen als privates Interesse, welches gar „allge­mein gehal­ten und unspe­zi­fisch“ sei, klassifiziert.

Sehr wohl zugu­te­zu­hal­ten ist dem Gericht jeden­falls der Hinweis auf die unver­bind­liche Rechtsnatur der Beschlüsse die folglich nicht unmit­tel­bar Teil von Rechtsetzungsprozessen sind, was sich somit durchaus auf die Gewichtung des öffent­li­chen Informationsinteresses nieder­zu­schla­gen hat. Meines Erachtens hat die Interessenabwägung wiede­rum paral­lel zum Grundsatz der parla­men­ta­ri­schen Öffentlichkeit e contra­rio anders auszu­fal­len, wenn ents­pre­chende Versammlungen die Rechtsetzung durch Konkordate zum Ziel haben.

Letztlich scheint es zwei­fel­haft, dass die inter­kan­to­nale Kooperation durch eine ents­pre­chend tief­grei­fende Gewährleistung von Transparenz wesent­lich ersch­wert oder gar verhin­dert würde, dies aufgrund der schein­ba­ren schlich­ten Notwendigkeit jener sektors­pe­zi­fi­scher Kooperationsformen. Zudem bliebe ein infor­mel­ler, dem Öffentlichkeitsprinzip nicht unter­wor­fe­ner infor­mel­ler Austausch – wie vom Beschwerdeführer vorge­bracht – sehr wohl möglich.

3. Ausblick im Lichte von Art. 10 EMRK

Ohnehin bleibt abzu­war­ten, wie sich die EGMR-Rechtsprechung zu Art. 10 EMRK im Hinblick auf Informationszugangsansprüche entwickelt.

Klar ist, dass aufgrund von Art. 10 EMRK bereits heute ein (wenn­gleich rela­tiv stark) beschränk­ter grun­drecht­li­cher Informationszugangsanspruch besteht, welcher die gesamte schwei­ze­rische Rechtsordnung – und folglich auch die inter­kan­to­nale Ebene – durch­dringt (Urteil des EGMR vom 8. November 2016, Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary [GC], Nr. 18030/​11, § 131 f.; Flückiger Alexandre/​Junod Valérie, La recon­nais­sance d’un droit d’accès aux infor­ma­tions déte­nues par l’État fondée sur l’article 10 CEDH, in Jusletter, 27. Februar 2017, S. 5 ff.).

Dass sich jener Geltungsbereich auswei­ten wird, ist mittler­weile wohl nicht undenk­bar, was folglich auch den Prüfmassstab hinsicht­lich der Wahrung von Geheimhaltungsinteressen (und damit auch des Stellenwerts der Konkordanz im vorlie­gen­den Sinne) entschei­dend beein­flus­sen würde.