32e Rapport d’activités 2024/​2025, publié le 1er juillet 2025 

Publié le 1er juillet 2025, le rapport présente l’activité du Préposé fédé­ral à la protec­tion des données et à la trans­pa­rence (PFPDT) sur la période d’avril 2024 à mars 2025. La présente contri­bu­tion traite de la partie trans­pa­rence du rapport, la partie rela­tive à la protec­tion des données ayant déjà fait l’objet d’une contri­bu­tion distincte (cf. https://​swiss​pri​vacy​.law/​3​68/). L’année sous revue fait état d’une augmen­ta­tion notable des demandes d’accès et en média­tion, entraî­nant un retard dans une propor­tion signi­fi­ca­tive des dossiers. 

Des demandes d’accès  

Le besoin des médias et de la société en infor­ma­tions spéci­fiques et quant à la trans­pa­rence de l’administration est toujours aussi fort et a même généré un nouveau pic de demandes. En effet, les demandes d’accès ont connu une augmen­ta­tion de près de 30% durant la période sous revue (2’186 demandes) par rapport à l’année précé­dente (1’701 demandes).  

Sur la base des statis­tiques établies par le PFPDT, nous consta­tons une nette propor­tion d’octroi d’accès (73%). Effectivement, plus d’une demande d’accès sur deux (52%) conduisent à l’octroi d’un accès inté­gral et un peu moins d’un quart (21%) conduisent à l’octroi d’un accès partiel ou différé, contre seule­ment moins d’un dixième (8%) des demandes conduisent à un refus. Par consé­quent, le présent rapport du PFPDT porte confir­ma­tion du pour­cen­tage élevé de cas dans lesquels l’accès est entiè­re­ment accordé. 

En outre, la LTrans prévoit le prin­cipe de la gratuité de l’accès aux docu­ments offi­ciels (art. 17). Ce prin­cipe souffre d’une excep­tion lorsque la demande d’accès néces­site un surcroît impor­tant de la part de l’autorité saisie, laquelle peut perce­voir un émolu­ment (art. 17 al. 2 LTrans). Il ressort de ce rapport que ce prin­cipe est respecté, des émolu­ments n’ont été perçus que dans 0,3% des cas trai­tés. 

Du point de vue des auto­ri­tés saisies de demandes d’accès, – quand bien même elles ne sont pas tenues de consi­gner le temps consa­cré au trai­te­ment des demandes – le temps qu’elles y consacrent a connu une augmen­ta­tion fulgu­rante. En effet, le travail en décou­lant a augmenté de 26%, étant précisé que – de l’avis même du PFPDT – le temps de travail déclaré par ces auto­ri­tés ne corres­pond que partiel­le­ment au temps réel­le­ment investi pour le trai­te­ment des demandes d’accès. 

Des procé­dures de média­tion 

Durant la période sous revue, les demandes en média­tion ont connu une augmen­ta­tion encore plus impor­tante, soit de 53% par rapport à l’année précé­dente pour un total de 202 demandes enre­gis­trées. Il importe de souli­gner que les plus friands de cette procé­dure sont les parti­cu­liers et les jour­na­listes, lesquels repré­sentent près des deux tiers des demandes en média­tion.  

Outre cette statis­tique, il est oppor­tun de rele­ver que les procé­dures de média­tions orales sur places ont égale­ment produit des résul­tats probants avec plus des trois quarts des séances (76%) abou­tis­sant à une solu­tion amiable. Selon le PFPDT, le recours à des solu­tions amiables présente de multiples avan­tages, au nombre desquels figurent la clari­fi­ca­tion de la situa­tion juri­dique, l’accélération de la procé­dure d’accès aux docu­ments, ainsi que la faci­li­ta­tion d’éventuelles colla­bo­ra­tions futures entre les parties concer­nées. 

En dépit des augmen­ta­tions susmen­tion­nées qui engendrent une charge de travail plus impor­tante, les effec­tifs du PFPDT affec­tés aux ques­tions rela­tives à la LTrans restent inchan­gés (6,2 employés en équi­valent temps plein). Face à des demandes d’accès parti­cu­liè­re­ment volu­mi­neuses, un nombre impor­tant de tiers impli­qués dans la procé­dure ou en raison de la complexité juri­dique des ques­tions soule­vées, cela a pour consé­quence d’engendrer un retard dans le trai­te­ment des cas. En effet, dans plus de trois quarts des procé­dures (72%), le PFPDT ne parvient pas à agir dans le délai légal de 30 jours.  

« Dans 95% des cas, la séance de média­tion a dû être program­mée de telle sorte que le délai soit déjà expiré au moment de la séance, en raison des ressources en person­nel dispo­nibles et du retard accu­mulé dans le trai­te­ment des dossiers » (Rapport, p. 74). 

À ce titre, il convient de rappe­ler que le PFPDT peut se préva­loir de l’art. 12a al. 2 OTrans afin de prolon­ger le délai régle­men­taire de manière appro­priée. Or, pour ce faire, la demande en média­tion doit requé­rir un surcroît impor­tant de travail (art. 12a al. 1 OTrans), soit en raison du nombre impor­tant de docu­ments sur lesquels elle porte ou de leur complexité (let. a), soit des ques­tions juri­diques, tech­niques ou poli­tiques parti­cu­liè­re­ment ardues qu’elle pose (let. b). De l’aveu même du PFPDT, les nouveaux dépas­se­ments du délai de 30 jours qui sont exclu­si­ve­ment impu­tables à l’augmentation signi­fi­ca­tive du nombre de demandes, consti­tuent, sur le plan juri­dique, des retards injus­ti­fiés. 

Du rapport de la Commission de gestion du Conseil des Etats et ses recom­man­da­tions 

Dans son rapport sur les cour­riels introu­vables au Secrétariat géné­ral du Département fédé­ral de l’intérieur, la Commission de gestion du Conseil des Etats relève une absence d’harmonisation des pres­crip­tions rela­tives au clas­se­ment et à l’archivage au sein de l’administration fédé­rale qui requiert une clari­fi­ca­tion en la matière ainsi qu’un renfor­ce­ment du droit du PFPDT de consul­ter les docu­ments offi­ciels. Ce rapport renferme trois recom­man­da­tions présen­tant un lien direct avec la LTrans, à savoir de procé­der à (i.) l’examen de l’opportunité d’une modi­fi­ca­tion des dispo­si­tions légales rela­tives au droit de consul­ta­tion des docu­ments présen­tant un lien à la fois avec l’exercice de la fonc­tion et la sphère privée, (ii.) l’analyse de l’applicabilité de la LTrans aux procé­dures pénales défi­ni­ti­ve­ment closes, et (iii.) l’évaluation de l’opportunité d’une révi­sion de cette dernière en vue de confé­rer au PFPDT un droit d’intervention, voire de déci­sion, en cas de refus d’accès aux docu­ments le concer­nant. 

Concernant la première des recom­man­da­tions susmen­tion­nées, le Conseil fédé­ral retient qu’il convient d’examiner, au cas par cas, si un droit d’accès peut être invo­qué en vertu de la LTrans ou s’il s’agit d’un droit de consul­ta­tion fondé sur la loi fédé­rale sur l’archivage (LAr). Aucune néces­sité de modi­fi­ca­tion légis­la­tive n’a, en l’état, été iden­ti­fiée. 

En ce qui concerne la seconde des recom­man­da­tions susmen­tion­nées, le PFPDT consi­dère que le Tribunal fédé­ral a défi­ni­ti­ve­ment scellé la problé­ma­tique rela­tive à l’accès aux actes de procé­dure – indé­pen­dam­ment du fait que la procé­dure soit pendante ou défi­ni­ti­ve­ment clas­sée – en concluant que seuls les actes de procé­dure au sens strict échappent à la LTrans.  

Finalement, le Conseil fédé­ral retient que, concer­nant la dernière desdites recom­man­da­tions, la média­tion conduite par le PFPDT est une procé­dure infor­melle dans laquelle ce dernier n’a aucune compé­tence déci­sion­nelle, procé­dure qui ne crée pas de précé­dent et ne donne lieu à aucun procès-verbal. 

De la limi­ta­tion du prin­cipe de la trans­pa­rence pour les lanceurs d’alerte 

Le droit du person­nel de la Confédération fait actuel­le­ment l’objet de plusieurs rema­nie­ments, notam­ment en ce qui concerne le trai­te­ment des signa­le­ments effec­tués par des lanceurs d’alerte.  

En effet, l’art. 22a al. 7 du projet de modi­fi­ca­tion de la loi sur le person­nel de la Confédération (LPers) vise à exclure du champ d’application de la LTrans les « pièces docu­men­tant un signa­le­ment au sens de la présente dispo­si­tion, jointes à un signa­le­ment ou établies sur la base d’un signa­le­ment ». Une telle exclu­sion résulte, selon l’Office fédé­ral du person­nel, respon­sable de ce projet, de la néces­sité de préser­ver, sur le long terme, la confiance dans le méca­nisme d’alerte ainsi que de garan­tir la protec­tion des personnes visées par des signa­le­ments allé­guant un compor­te­ment illi­cite. Cependant, le PFPDT retient que rien ne justi­fie la déro­ga­tion prévue au prin­cipe de la trans­pa­rence, notam­ment du fait que les inté­rêts privés légi­times reste­raient proté­gés même si la LTrans trou­vait appli­ca­tion et qu’une telle exclu­sion est contraire au prin­cipe de propor­tion­na­lité (art. 5 Cst. féd.). 

Aviation et surveillance finan­cière 

En matière d’aviation et plus géné­ra­le­ment de trans­port, deux modi­fi­ca­tions futures ou à venir font l’objet de vives critiques du PFPDT.  

Tout d’abord, il s’agit de la limi­ta­tion du prin­cipe de la trans­pa­rence quant à la surveillance de l’aviation civile figu­rant dans le projet mis en consul­ta­tion de la loi fédé­rale sur l’aviation (LA). Le PFPDT fonde son oppo­si­tion à cette limi­ta­tion et balaie les argu­ments prônés par l’Office fédé­ral de l’aviation civile, lequel est en charge de l’élaboration dudit projet, au motif que la LTrans offre des garan­ties suffi­santes en matière de protec­tion des infor­ma­tions sensibles, y compris dans le contexte des acti­vi­tés de surveillance et des enquêtes de sécu­rité, et qu’aucun motif légi­time ne saurait justi­fier une exclu­sion totale du prin­cipe de trans­pa­rence au sein de l’administration, ni, partant, le main­tien incon­di­tion­nel du secret sur des éléments essen­tiels des acti­vi­tés de surveillance.  

Ensuite, le PFPDT regrette la posi­tion du Conseil fédé­ral visant à sous­traire le Service suisse d’enquête de sécu­rité (SESE) au champ d’application de la LTrans (art. 2 al. 3) dans le cadre de la modi­fi­ca­tion de l’ordon­nance sur les enquêtes de sécu­rité en cas d’incident dans le domaine des trans­ports (OEIT). Une telle exclu­sion est moti­vée du fait que l’obtention des infor­ma­tions néces­saires au main­tien de la sécu­rité des trans­ports par le SESE est subor­don­née à l’assurance, pour les infor­ma­teurs, que leurs rensei­gne­ments ne seront pas rendus publics. Selon le PFPDT, le problème central réside dans le fait que l’administration s’exclut elle-même du prin­cipe de la trans­pa­rence et anti­cipe de facto une déci­sion du légis­la­teur en attente dans le cadre de la révi­sion de la LA. 

La créa­tion du registre central permet­tant d’identifier les ayants droit écono­miques effec­tifs des personnes morales consti­tue le leit­mo­tiv du projet de loi sur la trans­pa­rence des personnes morales et l’identification des ayants droits écono­miques (P‑LTPM). Ce projet – qui a pour but de renfor­cer le dispo­si­tif de lutte contre le blan­chi­ment d’argent, le finan­ce­ment du terro­risme et la crimi­na­lité écono­mique – prévoit une exclu­sion expresse du champ d’application de la LTrans (cf. art. 53 al. 4 P‑LTPM). Le Secrétariat d’État aux ques­tions finan­cières inter­na­tio­nales, l’autorité compé­tente, soutient qu’un élar­gis­se­ment de l’accès au registre central n’apporterait aucune valeur ajou­tée signi­fi­ca­tive, tout en portant une atteinte dispro­por­tion­née aux droits liés à la protec­tion de la person­na­lité. À cet argu­ment, le PFPDT oppose le prin­cipe selon lequel les banques de données et registres utili­sés par les auto­ri­tés dans le cadre de l’accomplissement de tâches publiques relèvent, en prin­cipe, du droit d’accès garanti par la LTrans et que, de ce fait, et en l’absence de justi­fi­ca­tion, une régle­men­ta­tion distincte pour le registre central de trans­pa­rence est contraire au prin­cipe de la trans­pa­rence.  

Conclusion 

L’année sous revue confirme l’intérêt crois­sant de la société civile pour la trans­pa­rence et les divers leviers qu’elle offre. La crois­sance inin­ter­rom­pue des demandes d’accès et de média­tion indique qu’une prise de conscience de l’utilité de la trans­pa­rence s’opère. Ce phéno­mène devrait vrai­sem­bla­ble­ment conti­nuer à prendre de l’ampleur notam­ment en raison du poten­tiel recours à de tels outils par les prati­ciens du droit. Cette dyna­mique permet­tra de pour­suivre les buts pour­sui­vis par la LTrans, notam­ment l’amélioration de la compré­hen­sion de l’action admi­nis­tra­tive et, de ce fait, son accep­ta­tion. 

Toutefois, il convient de remar­quer que ce rapport fait état d’une augmen­ta­tion des dispo­si­tions spéciales au sens de l’art. 4 LTrans avec deux nouvelles entrées (projets LPers et LTPM). Bien que cela puisse paraitre anodin, gardons à l’esprit que lesdites entrées portent le nombre d’actes à 13 et repré­sente une augmen­ta­tion d’environ 16% des actes (entrés en vigueur ou l’étant dans un future proche) réser­vant l’application de la LTrans (cf. Rapport pp. 84–85). Afin d’apporter davan­tage de clair­voyance quant à la coor­di­na­tion entre la LTrans et les dispo­si­tions spéciales d’autres lois fédé­rales prévoyant des règles parti­cu­lières d’accès aux docu­ments offi­ciels, le PFPDT recense les actes concer­nés sur sa page inter­net.  

En outre, ce rapport met en exergue l’efficacité de la média­tion. La prépon­dé­rance des accords (92) par rapports aux recom­man­da­tions (31) en fait état. Une expli­ca­tion possible à ce phéno­mène réside dans le fait que les parti­cu­liers et les jour­na­listes, caté­go­ries de la société civile repré­sen­tant près des deux tiers des demandes en média­tion, ne sont pas néces­sai­re­ment encore aguer­ris en matière de trans­pa­rence. Cela peut conduire à ce qu’une simple expli­ca­tion de la part du PFPDT permette de clari­fier la situa­tion et débou­cher sur la réso­lu­tion du cas. 

Nonobstant ces statis­tiques réjouis­santes quant à l’appropriation progres­sive de la trans­pa­rence, l’absence de renfor­ce­ment des effec­tifs du PFPDT peut inquié­ter et il convien­dra d’être atten­tif – lors de la publi­ca­tion de son 33ème rapport – au retard accu­mulé dans le trai­te­ment des dossiers.