Arrêt du Tribunal fédé­ral 1C_​637/​2023 du 30 septembre 2024

En fait 

De 2016 à 2018, une société anonyme (ci-dessous : la SA) entiè­re­ment déte­nue par les Services indus­triels de Genève (SIG), établis­se­ment de droit public canto­nal, est manda­tée par le Service de l’éner­gie du canton de Fribourg (SdE) en vue de réali­ser une étude pour la défi­ni­tion de sites éoliens, dans le cadre de la plani­fi­ca­tion éolienne canto­nale fribour­geoise.  

En 2021, une asso­cia­tion solli­cite de la SA la produc­tion de docu­ments liés à son acti­vité et à celle des SIG dans la pros­pec­tion et la plani­fi­ca­tion de sites éoliens dans le canton de Fribourg, notam­ment « toute la corres­pon­dance écrite échan­gée entre les SIG, respec­ti­ve­ment entre la SA et l’ad­mi­nis­tra­tion canto­nale fribour­geoise ». La SA trans­met à l’as­so­cia­tion certains docu­ments, mais pas la corres­pon­dance susmen­tion­née.  

La SA rend une déci­sion le 15 juillet 2022, dans laquelle elle trans­met à l’as­so­cia­tion un certain nombre de docu­ments mais refuse de lui faire parve­nir les cour­riels de travail échan­gés entre ses colla­bo­ra­teurs et ceux du SdE. L’association recourt auprès de la Chambre admi­nis­tra­tive de la Cour de justice du canton de Genève contre cette déci­sion. Par arrêt du 17 octobre 2023 (cf. résumé : https://​swiss​pri​vacy​.law/​2​88/), la Cour de justice admet le recours et ordonne à la SA de trans­mettre les docu­ments deman­dés. La SA recourt au Tribunal fédé­ral (TF) par la voie du recours en matière de droit public. 

En droit 

Le TF se déter­mine quant à la ques­tion de savoir si les cour­riels liti­gieux échan­gés peuvent être quali­fiés de docu­ments au sens de l’art. 25 al. 2 LIPAD. La recou­rante reproche en effet à la Cour de justice d’avoir non seule­ment fait preuve d’ar­bi­traire dans l’in­ter­pré­ta­tion de la notion de docu­ments offi­ciels de la LIPAD, mais égale­ment d’avoir violé l’art. 28 al. 2 de la consti­tu­tion du canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE). 

Le TF rejoint l’interprétation de la Cour canto­nale, selon laquelle les échanges de cour­riels solli­ci­tés consti­tuent des corres­pon­dances externes entre les membres des enti­tés concer­nées, soit des écrits défi­ni­tifs remis à leurs desti­na­taires à titre d’in­for­ma­tion ou dans le but d’ob­te­nir des réponses aux ques­tions posées, et tombant ainsi sous le coup de l’art. 25 al. 2 LIPAD. Le TF précise que ces cour­riels consti­tuent bien des discus­sions autour de son proces­sus d’éla­bo­ra­tion inter­ve­nues entre des membres d’un service étatique et ceux de son manda­taire Pour le TF, la recou­rante, se contente d’opposer ses propres inter­pré­ta­tion et lecture de l’art. 25 LIPAD mais ne démontre pas en quoi l’appréciation de l’instance précé­dente serait arbi­traire.  

Le TF ajoute que la recou­rante ne peut pas tirer argu­ment de la Loi sur l’in­for­ma­tion et l’ac­cès aux docu­ments fribour­geoise qui ne s’ap­plique pas en l’es­pèce, puisque le champ d’ap­pli­ca­tion de la loi ne découle pas du lieu d’ac­ti­vité de la recou­rante mais du fait qu’elle est déte­nue par un établis­se­ment de droit public gene­vois. Par ailleurs, la demande d’ac­cès en ques­tion s’exa­mine unique­ment à l’aune du droit canto­nal, que le TF n’exa­mine que sous l’angle de l’ar­bi­traire. Or l’in­ter­pré­ta­tion faite par la cour canto­nale de l’art. 25 LIPAD n’ap­pa­raît pas en contra­dic­tion mani­feste avec le but de la loi et avec l’art. 28 al. 2 Cst-GE. 

Le TF conclut que la Cour canto­nale n’a pas appli­qué arbi­trai­re­ment l’art. 25 LIPAD en ordon­nant à la recou­rante de donner accès à l’in­ti­mée aux docu­ments solli­ci­tés. Le grief de la viola­tion de l’art. 28 al. 2 Cst-GE doit aussi être écarté dans la mesure où cette dispo­si­tion ne défi­nit pas la notion de docu­ment offi­ciel. 

De plus, le TF valide le raison­ne­ment de la Cour canto­nale, selon lequel la demande d’ac­cès liti­gieuse ne saurait être consi­dé­rée comme abusive, chica­nière ou consti­tu­tive d’un abus de droit. Il admet par ailleurs qu’il ne saurait être repro­ché à l’intimée la demande systé­ma­tique et répé­tée des docu­ments requis puisque lesdits docu­ments n’ont pas été mis à la dispo­si­tion de l’in­ti­mée. 

Le TF, confirme l’analyse faite par la Cour de justice, qui s’est appuyée sur un commu­ni­qué de presse du 24 août 2022 rédigé par la recou­rante elle-même, pour esti­mer que rien ne permet­tait objec­ti­ve­ment de rete­nir que l’in­ti­mée utili­se­rait les docu­ments requis, pour atta­quer publi­que­ment la recou­rante et ternir sa répu­ta­tion. Malgré son contenu expli­cite, ce commu­ni­qué ne suffit pas à lui seul à prou­ver les faits dont se prévaut la recou­rante ; au contraire, il ne fait que rela­ter les faits de façon subjec­tive, puis­qu’é­ma­nant de la recou­rante elle-même. Dans la mesure où elle ne relève pas du procès d’in­ten­tion, cette simple asser­tion ne suffit pas, selon le TF, à consti­tuer un exer­cice abusif du droit d’ac­cès aux docu­ments au sens des art. 24 ss LIPAD de la part de l’in­ti­mée, ce d’au­tant moins qu’en vertu de l’art. 28 al. 1 LIPAD une demande d’ac­cès n’a pas à être moti­vée. 

Finalement, le TF admet l’interprétation rete­nue par la juri­dic­tion canto­nale, selon laquelle ces échanges consti­tuent des « docu­ments » au sens de la LIPAD, et doivent dès lors être rendus acces­sibles. 

Commentaire 

L’arrêt rendu le 30 septembre 2024 par le TF porte sur la déli­mi­ta­tion entre les docu­ments acces­sibles au public et les supports internes parti­ci­pant au proces­sus de forma­tion de la déci­sion. L’apport prin­ci­pal de l’arrêt réside dans l’approche adop­tée pour défi­nir la notion de docu­ment offi­ciel. Le Tribunal fédé­ral valide une concep­tion qui ne repose pas sur le rôle du docu­ment dans le proces­sus déci­sion­nel, mais sur sa nature commu­ni­ca­tion­nelle. En d’autres termes, le fait que les cour­riels soient trans­mis entre enti­tés distinctes dans le cadre de l’accomplissement d’une tâche publique suffit à leur confé­rer un carac­tère docu­men­taire, indé­pen­dam­ment de leur parti­ci­pa­tion à un proces­sus d’élaboration encore évolu­tif.  

Cette approche marque un dépla­ce­ment notable : la distinc­tion perti­nente n’est plus celle faite entre docu­ment final et docu­ment prépa­ra­toire, mais celle faite entre note person­nelle interne et corres­pon­dance insti­tu­tion­nelle. Dès lors que l’échange sort de la sphère indi­vi­duelle de réflexion pour entrer dans une inter­ac­tion orga­ni­sa­tion­nelle, il tombe en prin­cipe sous le régime de la trans­pa­rence. 

Ce raison­ne­ment conduit à restreindre la portée de l’exception rela­tive aux docu­ments inache­vés ou aux notes à usage person­nel. Le TF refuse d’assimiler des cour­riels de travail à de simples supports prépa­ra­toires, même lorsqu’ils contiennent des propo­si­tions, des commen­taires ou des synthèses inter­mé­diaires. Il consi­dère que la trans­mis­sion à un desti­na­taire leur confère un carac­tère défi­ni­tif, ce qui justi­fie leur soumis­sion au droit d’accès.  

Cette posi­tion renforce clai­re­ment le prin­cipe de publi­cité, mais elle repose sur une concep­tion forma­liste du carac­tère « achevé » d’un docu­ment. En effet, assi­mi­ler la trans­mis­sion à la stabi­li­sa­tion du contenu revient à igno­rer la nature souvent explo­ra­toire ou hypo­thé­tique des échanges élec­tro­niques dans le travail admi­nis­tra­tif contem­po­rain. Le TF ne s’engage toute­fois pas dans une analyse appro­fon­die de cet équi­libre entre trans­pa­rence et effi­ca­cité déci­sion­nelle, se limi­tant à consta­ter l’absence d’arbitraire dans l’interprétation canto­nale. 

En défi­ni­tive, l’arrêt contri­bue à conso­li­der une inter­pré­ta­tion exten­sive du droit d’accès aux docu­ments admi­nis­tra­tifs en privi­lé­giant une logique de circu­la­tion de l’information plutôt que de matu­ra­tion déci­sion­nelle. Il renforce la trans­pa­rence insti­tu­tion­nelle. En revanche il laisse en suspens la ques­tion de la protec­tion fonc­tion­nelle du proces­sus d’élaboration des déci­sions publiques. La juris­pru­dence future devra préci­ser jusqu’où la trans­pa­rence peut s’étendre sans compro­mettre la liberté de discus­sion et la qualité de l’expertise qui sous-tendent l’action admi­nis­tra­tive.