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Des rapports d’audit concernant le versement de primes exceptionnelles sont-ils soumis au principe de la transparence ?

Livio di Tria, le 26 septembre 2020
Des rapports d’audit concer­nant le verse­ment de primes excep­tion­nelles à des membres du Conseil d’administration et à des employés de Tridel SA sont des docu­ments offi­ciels soumis au prin­cipe de la trans­pa­rence ancré au sein de la Loi vaudoise sur l’information. En revanche, la commu­ni­ca­tion de l’identité d’un employé asso­cié au montant d’une indem­nité reçue relève de la sphère privée. Les manda­taires externes peuvent égale­ment se préva­loir d’un inté­rêt privé prépondérant. 
Arrêt de la CDAP du 6 mars 2019, GE.2018.0218

 

Suite à la paru­tion d’articles de jour­naux concer­nant des primes extra­or­di­naires versées à certains admi­nis­tra­teurs de Tridel SA en 2016, un admi­nis­tré vaudois a requis de la société, en date du 26 juin 2018, l’envoi de docu­ments offi­ciels au sens de la Loi vaudoise sur l’information (LInfo). La demande d’accès aux docu­ments concer­nait l’extrait du procès-verbal vali­dant le verse­ment de primes excep­tion­nelles, une copie datée et non caviar­dée des rapports d’audit concer­nant la société par BDO et du Contrôle des finances de la Ville de Lausanne, ainsi qu’une copie de la note d’honoraires finale du conseil de Tridel SA. En réponse à sa demande, la société a adressé au requé­rant l’extrait du procès-verbal requis et l’a informé que le rapport d’audit de BDO était consul­table en ses locaux, mais qu’il devait s’adresser à la Ville de Lausanne pour obte­nir le second rapport d’audit, tout en préci­sant que la société n’avait pas reçu de note d’honoraires.

L’administré a indi­qué à Tridel SA qu’il prévoyait de prendre des photos du rapport d’audit de BDO, suite à quoi la société l’a informé que ce rapport se trou­vait sur son site Internet. Elle a en outre main­tenu sa posi­tion quant au rapport d’audit de la Ville de Lausanne. L’administré a recouru à l’encontre de cette déci­sion en concluant à la déli­vrance des rapports d’audit de BDO et du contrôle des finances de la Ville de Lausanne dans des versions non-caviar­dées. Il a égale­ment requis de la CDAP que soit confir­mée son droit à photo­gra­phier ou copier ces docu­ments en cas de consul­ta­tion sur place. Pour s’opposer à la trans­mis­sion des docu­ments non caviar­dées, la société allègue, d’une part, qu’il s’agit de docu­ments internes au sens de l’art. 9 al. 2 LInfo et, d’autre part, que des inté­rêts publics et privés prépon­dé­rants au sens de l’art. 16 al. 1 LInfo s’opposent à la divul­ga­tion, puisque les passages caviar­dées contiennent les noms et prénoms de certains membres du Conseil d’administration de la société, ainsi que  d’autres employés. En dernier lieu, la société allègue qu’elle n’est pas la proprié­taire du rapport d’audit du contrôle des finances de la Ville de Lausanne et qu’elle n’est donc pas habi­li­tée à le transmettre.

Saisie par l’administré, la CDAP est amenée à préci­ser sa juris­pru­dence rela­tive à la LInfo. Elle s’intéresse en premier lieu la notion de « docu­ments offi­ciels » au sens de l’art. 8 LInfo et de « docu­ments internes » au sens des art. 9 al. 2 LInfo et 14 RLInfo, étant donné que ces derniers docu­ments ne sont pas compris dans le droit à l’information. Pour ce faire, la CDAP examine les travaux prépa­ra­toires de la LInfo, notam­ment l’exposé des motifs qui cite comme exemple de docu­ments internes les notes et cour­riers échan­gés entre les membres d’une auto­rité collé­giale ou entre ces derniers et leurs colla­bo­ra­teurs en raison du fait qu’ils doivent permettre la libre forma­tion de l’opinion et de la déci­sion d’une auto­rité collégiale.

Sur cette notion de docu­ments internes, l’exposé des motifs s’inspire en partie de la juris­pru­dence du Tribunal fédé­ral en lien avec le droit de consul­ter un dossier sous un angle procé­du­ral,  en rete­nant que sont des docu­ments internes les docu­ments infor­mels qui ne consti­tuent pas des moyens de preuve pour l’étude d’un cas, qui servent à la forma­tion de l’opinion interne de l’autorité et qui ne sont desti­nés qu’à un usage pure­ment interne à l’administration, tels des notes, avis person­nels, brouillons ou esquisses. En outre, le Tribunal fédé­ral a spéci­fié que les rapports et exper­tises établis de manière interne au sujet d’états de fait liti­gieux ne consti­tuent pas des docu­ments internes. La CDAP rappelle fina­le­ment que la notion de docu­ments internes servant à la forma­tion de l’opinion et à la déci­sion de l’autorité devait être inter­pré­tée de manière restric­tive et au cas par cas, confir­mant ainsi la présomp­tion de publi­cité des docu­ments offi­ciels telle qu’ancrée par le prin­cipe de la trans­pa­rence prévu par l’art. 1 LInfo.

Au vu de ce qui précède, la CDAP a consi­déré que les rapports d’audit étaient soumis à la présomp­tion de publi­cité et pouvaient être quali­fiés de docu­ments offi­ciels au sens de l’art. 9 al. 2 LInfo. En outre, elle a souli­gné le fait qu’un admi­nis­tré pouvait deman­der à avoir accès à tout docu­ment offi­ciel détenu par l’autorité, indé­pen­dam­ment de la ques­tion de savoir si elle est la proprié­taire du docu­ment requis.

La CDAP déter­mine ensuite si le caviar­dage des noms et prénoms répond à un impé­ra­tif de protec­tion d’intérêts publics ou privés prépon­dé­rants au sens de l’art. 16 LInfo. Selon l’exposé des motifs, la trans­mis­sion d’un docu­ment conte­nant des noms de personnes n’est pas néces­sai­re­ment consti­tu­tive d’une atteinte notable à la sphère privée. À ce titre, de nombreux docu­ments issus de l’administration se voient appo­ser le nom de la personne en charge de l’affaire. La trans­mis­sion est cepen­dant consti­tu­tive d’une atteinte lorsque les infor­ma­tions portent sur une appré­cia­tion, un juge­ment de valeur ou décrit le compor­te­ment d’une telle personne.

En l’espèce, les docu­ments ne contiennent pas de telles infor­ma­tions. À cela s’ajoute le fait que les éléments caviar­dés ne contiennent pas d’autres infor­ma­tions person­nelles que le nom ou le prénom des membres du Conseil d’administration de Tridel SA, infor­ma­tions libre­ment acces­sibles par l’intermédiaire du registre du commerce et déjà expo­sées par l’intermédiaire de la presse. Il en va autre­ment des infor­ma­tions person­nelles du manda­taire externe et de l’employé dési­gné au sein du rapport d’audit du Contrôle des finances. Pour le premier, la commu­ni­ca­tion de ses données se heurte à son inté­rêt de ne pas voir divul­guer au public son iden­tité, la nature de ses rela­tions contrac­tuelles avec la société et sa rému­né­ra­tion. Pour le second, la commu­ni­ca­tion de son nom asso­ciée à celle du montant et des causes de l’indemnité reçue relève de la protec­tion de sa sphère privée que l’employeur se doit de proté­ger en vertu de l’art. 328 et 328b du CO.

Partant, la CDAP admet partiel­le­ment le recours est conclu à la remise des rapports d’audit dans leur version non-caviar­dée, sous réserve du nom du manda­taire et de l’employé.



Proposition de citation : Livio di Tria, Des rapports d’audit concernant le versement de primes exceptionnelles sont-ils soumis au principe de la transparence ?, 26 septembre 2020 in www.swissprivacy.law/7


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