Initiative parle­men­taire 25.450 du 20 juin 2025

La chute du Credit Suisse en 2023 a déclen­ché plusieurs projets de réforme légis­la­tive. Ces réformes visent notam­ment à octroyer plus de pouvoirs à la FINMA ainsi qu’améliorer la visi­bi­lité de ses déci­sions. Ce n’est toute­fois qu’en juin 2025 que 58 parle­men­taires ont proposé de soumettre la FINMA à la loi sur la trans­pa­rence (LTrans). Ils consi­dèrent que la fusion d’urgence entre Credit Suisse et UBS illustre l’importance de donner plus de visi­bi­lité à l’activité de la FINMA. Ce bref commen­taire vise à évoquer les diverses consé­quences d’un tel chan­ge­ment législatif.

La LTrans vise à promou­voir la trans­pa­rence quant à la mission, l’organisation et l’activité de l’administration (art. 1 LTrans). Cependant, l’art. 2 al. 2 LTrans dispose de lege lata que cette loi ne s’applique pas à la FINMA (ni à la BNS). L’autorité de surveillance des marchés finan­ciers n’est donc pas tenue d’accorder l’accès à ses docu­ments offi­ciels. En pratique, elle n’admet donc pas de telles requêtes, qu’elles proviennent de parti­cu­liers ou de jour­na­listes. Le Conseil fédé­ral justi­fiait cette exclu­sion en 2003 par le fait que la CFB – ancêtre de la FINMA – opérait dans un « domaine extrê­me­ment sensible du point de vue tant écono­mique que poli­tique ». Le Tribunal fédé­ral semble parta­ger cette préoc­cu­pa­tion (ATF 141 I 201 c. 4.2, résumé in  LawInside​.ch/​81/).

La doctrine critique cette excep­tion. Elle estime notam­ment que le régime d’exceptions, prévus aux art. 7 ss LTrans, est suffi­sant pour proté­ger les inté­rêts de confi­den­tia­lité propres aux acti­vi­tés de la FINMA (cf. not.
BSK BGÖ-Stamm-Pfister (2024), Art. 2 LTrans N 24). À notre avis, l’art. 10 CEDH permet déjà de lege lata d’obtenir, dans certaines situa­tions, des docu­ments de la part de la FINMA (Hirsch, 2023, p. 421 ss).

À titre de compa­rai­son, les auto­ri­tés britan­niques (FCA et BoE) et alle­mandes (BaFin) sont soumises au prin­cipe de trans­pa­rence (FOIA respec­ti­ve­ment IFG ; cf. not. l’arrêt C‑15/​16 de la CJUE concer­nant la requête d’accès par un inves­tis­seur lésé à des rapports de la BaFin).

Si la LTrans devait s’appliquer à la FINMA, tous ses docu­ments offi­ciels (art. 5 LTrans) seraient en prin­cipe soumis au régime de trans­pa­rence. Ces docu­ments ne concernent pas que les docu­ments élabo­rés par la FINMA (notam­ment ses déci­sions), mais aussi tous les échanges avec les assu­jet­tis ainsi que les docu­ments remis par ces derniers (p. ex. des rapports internes ou d’audit).

Le prin­cipe d’accès à ces docu­ments est heureu­se­ment limité par plusieurs excep­tions. En parti­cu­lier, l’existence d’une procé­dure pendante permet de limi­ter l’accès, à tout le moins durant la procé­dure (art. 7 al. 1 let. a et b LTrans). En outre, l’accès peut être limité en raison des inté­rêts de la poli­tique écono­mique de la Suisse (art. 7 al. 1 let. f LTrans). Enfin, si l’accès devait être admis, les docu­ments devraient en prin­cipe être caviar­dés (art. 9 LTrans) et être exemp­tés de tout secret d’affaires (art. 7 al. 1 let. g LTrans).

Selon nous, la soumis­sion de la FINMA à la LTrans devrait enfin permettre d’avoir accès à l’ensemble de ses déci­sions, de manière anony­mi­sées et partiel­le­ment caviar­dées. Or, pour l’instant, la FINMA ne publie qu’une « sélec­tion de décisions ».

Pour sa part, la FINMA elle-même demande de pouvoir plus commu­ni­quer. Le Conseil fédé­ral envi­sage ainsi une « publi­ca­tion de casuis­tique » de la FINMA et précise : « [p]our les personnes morales, la raison sociale est mention­née [; p]our les personnes physiques, la publi­ca­tion est en prin­cipe anonyme ».

En dernier lieu, si la FINMA est soumise à la LTrans, il convien­dra selon nous de distin­guer clai­re­ment deux caté­go­ries de docu­ments. D’une part, l’autorité devra être plus réti­cente quant à la divul­ga­tion d’informations remises par les assu­jet­tis. Ainsi, la confiance réci­proque entre ces derniers et la FINMA pour­rait être sauve­gar­dée. D’autre part, la FINMA devra accep­ter d’augmenter la trans­pa­rence de son acti­vité, tout en caviar­dant les infor­ma­tions rela­tives aux assujettis.