Recommandation PFPDT du 28 août 2020, X c. Services du Parlement

En date du 15 juin 2020, un jour­na­liste requiert des Services du Parlement l’accès aux listes de présence des commis­sions parle­men­taires de la 51^e légis­la­ture (2019−2023) en invo­quant la Loi fédé­rale sur la trans­pa­rence. Les Services du Parlement refusent inté­gra­le­ment l’accès à ces listes le 30 juin en souli­gnant, d’une part, que la LTrans ne s’applique pas à l’Assemblée fédé­rale et, d’autre part, que les procès-verbaux des commis­sions parle­men­taires et les autres docu­ments des commis­sions sont confi­den­tiels en vertu des art. 47 et 47a LParl.

Le requé­rant dépose alors une demande en média­tion (art. 13 LTrans) devant le Préposé fédé­ral à la protec­tion des données et à la trans­pa­rence (PFPDT). Malgré des échanges de vues et une séance entre les parties, la média­tion échoue. Le PFPDT rend le 28 août une recom­man­da­tion au sens de l’art. 14 LTrans.

Tour à tour, le PFPDT va exami­ner l’art. 2 al. 1, let. a et c, LTrans et l’art. 47 al. 1 LParl. Dans un premier temps, il rappelle que la LTrans « s’applique à l’administration fédé­rale » (art. 2 al. 1 let. a), mais pas à l’Assemblée fédé­rale a contra­rio.

Étant donné que la LParl ne régle­mente pas expres­sé­ment l’accès aux docu­ments offi­ciels de l’Assemblée fédé­rale, ceux-ci sont soumis au prin­cipe du secret. La publi­cité n’y est prévue que pour les séances des conseils (art. 4 al. 1 LParl), alors que les déli­bé­ra­tions des commis­sions sont confi­den­tielles selon l’art. 47 al. 1 LParl. Cette norme est une dispo­si­tion spéciale préser­vant le secret des infor­ma­tions spéci­fiques qu’elle recouvre au sens de l’art. 4 let. a LTrans et vaut non seule­ment pour les commis­sions, mais aussi pour les sous-commis­sions et concerne toutes les personnes qui y participent.

Consacrant la confi­den­tia­lité comme un prin­cipe essen­tiel de l’activité des commis­sions, l’art. 47 LParl  vise à proté­ger la libre forma­tion de l’opinion et de la prise de déci­sion, afin de permettre des échanges construc­tifs, orien­tés vers les compro­mis à l’abri des contraintes exté­rieures (FF 2001 3298, 3385). Toutefois, cette confi­den­tia­lité n’est pas abso­lue : l’art. 48 LParl prévoit que « les commis­sions informent le public des résul­tats de leurs déli­bé­ra­tions » et les règle­ments des deux conseils prévoient tous deux une infor­ma­tion du public concer­nant « les résul­tats des votes et les argu­ments majeurs présen­tés au cours des déli­bé­ra­tions » (art. 20 al. 2 RCN et 15 al. 2 RCE).

Au moment de l’adoption de la LTrans, la ques­tion de savoir si l’Assemblée fédé­rale devait y être soumise a été discu­tée à la faveur d’une propo­si­tion de mino­rité (BO 2004 N 1256), mais elle a été tran­chée par la néga­tive par le légis­la­teur. Son inclu­sion aurait consti­tué une exten­sion du but de la loi, qui est la promo­tion de « la trans­pa­rence quant à la mission, l’organisation et l’activité de l’administration » (art. 1 LTrans), alors que l’Assemblée fédé­rale est un « Organ der poli­ti­schen Meinungsbildung » impli­quant pour elle une régle­men­ta­tion diffé­rente (BO 2004 N 1257).

En revanche, les Services du Parlement sont soumis à la LTrans (art. 2 al. 1 let. c) et cela même s’il s’agit de l’ad­mi­nis­tra­tion de l’Assemblée fédé­rale (art. 64 LParl). Néanmoins, il est impor­tant de distin­guer parmi ses acti­vi­tés celles exer­cées, en tant qu’administration du Parlement, pour l’Assemblée fédé­rale et ses membres de celles pour son admi­nis­tra­tion propre. En effet, le Message de la LTrans (FF 2003 1807, 1828) indique :

« Les services du parle­ment sont soumis à la loi sur la trans­pa­rence s’ils ne travaillent pas direc­te­ment pour l’Assemblée fédé­rale ou pour certains organes de celle-ci ».

Les travaux prépa­ra­toires démontrent ainsi que le légis­la­teur n’a pas voulu soumettre l’Assemblée fédé­rale à la LTrans. Par rapport aux Services du Parlement, cette loi ne couvre que les docu­ments offi­ciels qui ont trait à ses propres acti­vi­tés admi­nis­tra­tives. En revanche, elle ne s’applique pas lorsque les Services du Parlement traitent des docu­ments pour les conseils, les commis­sions et leurs membres. Dans cette hypo­thèse, les Services du Parlement ne fonc­tionnent pas pour eux-mêmes, mais en tant qu’unité du person­nel de l’administration du Parlement.

En l’espèce, les listes de présence sont néces­saires pour que les parle­men­taires puissent accom­plir leurs tâches rela­tives au fonc­tion­ne­ment des commis­sions et donc à l’administration parle­men­taire. Elles consti­tuent en outre le fonde­ment des indem­ni­tés jour­na­lières que perçoivent les parle­men­taires en vertu des art. 9 LParl cum art. 3 de la Loi sur les moyens alloués aux parle­men­taires (LMAP). Il ne s’agit donc pas de docu­ments rele­vant de l’administration propre des Services du Parlement. Qui plus est, c’est l’une des tâches prin­ci­pales des Services du Parlement en qualité d’administration du Parlement que de de rému­né­rer les parle­men­taires confor­mé­ment à la LMAP. Ainsi, la LTrans n’est pas appli­cable en l’espèce et les listes de présence sont égale­ment couvertes par le sceau de la confi­den­tia­lité au sens des art. 47 et 47a LParl. Partant, le PFPDT est d’avis que le refus d’accès aux listes de présence est justifié.

Pour l’heure, nous igno­rons si la déci­sion formelle de refus émise ensuite de cette recom­man­da­tion (art. 15 LTrans) par les Services du Parlement a fait l’ob­jet d’un recours (art. 16 LTrans) devant le Tribunal admi­nis­tra­tif fédé­ral. À notre sens, cette recom­man­da­tion s’inscrit dans la droite ligne de la volonté du légis­la­teur de restreindre le champ d’application de la LTrans par rapport au pouvoir légis­la­tif et elle est conforme à la juris­pru­dence exis­tante (voir notam­ment : TF, 6B_​186/​2012, c. 2.2.1). Un recours paraît donc vain.

En outre, la quali­fi­ca­tion de docu­ment confi­den­tiel appor­tée par le PFPDT aux listes de présence des commis­sions est la consé­quence d’une légis­la­tion voulue restric­tive, l’art. 47a al. 1 LParl clas­sant confi­den­tiels les procès-verbaux, mais aussi « les autres docu­ments des commis­sions » (FF 2017 6425, 6438 ss). Cela est discu­table, étant donné que la ratio legis de l’art. 47 LParl est unique­ment de proté­ger le contenu des discus­sions qui se tiennent lors des travaux de commis­sion. La connais­sance de la présence ou de l’absence d’un parle­men­taire lors d’une réunion de commis­sion ne consti­tue pas une infor­ma­tion proté­gée au sens de l’art. 47 al. 1 2^e partie LParl. Cela étant, cette ques­tion est sans impor­tance dans le cas présent, puisque ces listes servent les Services du Parlement dans une acti­vité rela­tive à l’Assemblée fédé­rale. Ce faisant, leur accès ne pour­rait de toute façon être auto­risé sur le fonde­ment de l’art. art. 2 al. 1 let. c LTrans et il n’existe aucune base juri­dique offrant cet accès. Pourtant, ces docu­ments revêtent un inté­rêt public impor­tant en four­nis­sant des indi­ca­tions permet­tant de déter­mi­ner si les parle­men­taires ont assisté à une séance de commis­sion et ainsi respecté leur obli­ga­tion légale d’y parti­ci­per (art. 10 LParl). Le carac­tère étendu de l’art. 47a LParl a donc des effets regret­tables et ce cas en est l’illustration.