L’art. 17 al. 1 LTrans énonce que l’ac­cès aux docu­ments offi­ciels est soumis, en prin­cipe, au paie­ment d’un émolu­ment. Les moda­li­tés et le tarif des émolu­ments ont été réglés par le Conseil fédé­ral aux art. 14 à 16 de l’OTrans ; l’annexe 1 complète en outre ces dispo­si­tions. L’origine du carac­tère onéreux de l’ac­cès aux docu­ments offi­ciels remonte au projet du Conseil fédé­ral accom­pa­gnant son message du 12 février 2003 rela­tif à la LTrans. Le Conseil fédé­ral y souligne que :

« Ce prin­cipe permet, dans une certaine mesure, de contre­ba­lan­cer l’accès incon­di­tion­nel aux docu­ments offi­ciels. La percep­tion d’émoluments a été déci­dée compte tenu de l’intérêt public au fonc­tion­ne­ment effi­cace et ration­nel de l’administration. Outre la simpli­cité et la rapi­dité de la procé­dure, le niveau très modeste des émolu­ments est cepen­dant un élément clef du prin­cipe de trans­pa­rence. Si les pres­sions exer­cées sur l’administration pour obte­nir un fonc­tion­ne­ment ration­nel ne cessent d’augmenter, celles-ci ne doivent pas venir entra­ver l’accès aux docu­ments de manière notable. Les demandes ne provo­quant qu’un travail minime sont donc gratuites (art. 17 al. 2, let. a). Une géné­ra­li­sa­tion de la percep­tion d’émoluments pour­rait en effet se révé­ler prohi­bi­tive dans le cas des demandes de ce type, sans comp­ter qu’elle provo­que­rait des frais admi­nis­tra­tifs déme­su­rés. Elle irait à l’encontre de l’objectif de la loi sur la trans­pa­rence. Le fait de déro­ger au prin­cipe du carac­tère onéreux des demandes dans le cas des requêtes provo­quant un travail admi­nis­tra­tif minime se justi­fie donc tant pour des raisons d’économie que pour des consi­dé­ra­tions de principe. »

Il y a lieu de préci­ser qu’à l’ori­gine, l’avant-projet de la LTrans des années 2000 prévoyait la gratuité de la demande d’ac­cès (art. 13 AP-LTrans). Étaient réser­vées trois excep­tions, à savoir si la réponse à la demande néces­si­tait un travail impor­tant, en cas de demande répé­ti­tive ou d’une copie (art. 13 al. 2 let a‑c AP-LTrans).

Lors de la procé­dure de consul­ta­tion, le prin­cipe de la gratuité d’une demande d’ac­cès ne fut toute­fois pas bien accueilli. La synthèse des résul­tats de la procé­dure de consul­ta­tion rela­tive à la LTrans montre que seuls trois cantons et deux partis poli­tiques saluèrent le prin­cipe de la gratuité. Le prin­cipe du carac­tère onéreux d’une demande d’ac­cès est donc issu d’un compro­mis du Conseil fédé­ral au vu des résul­tats de la procé­dure de consul­ta­tion. Durant les débats parle­men­taires rela­tifs  au P‑LTrans, la Commission des affaires juri­diques du Conseil natio­nal a mani­festé son oppo­si­tion au carac­tère onéreux. L’Assemblée fédé­rale n’a toute­fois pas suivi son opinion.

Une douzaine d’an­nées après l’en­trée en vigueur de la LTrans, une initia­tive parle­men­taire a été dépo­sée par la socia­liste Edith Graf-Litscher (Conseil natio­nal). Cette initia­tive parle­men­taire a pour but de renver­ser le carac­tère onéreux d’une demande d’ac­cès au sens de la LTrans, sauf excep­tions dûment moti­vées. L’initia­tive parle­men­taire met en exergue la pomme de discorde qu’est la pratique, de certains organes fédé­raux, de pronon­cer des émolu­ments prohi­bi­tifs ayant pour consé­quence de mettre en péril le prin­cipe de l’ac­ces­si­bi­lité des docu­ments, et ce malgré une juris­pru­dence plutôt critique face à cette pratique.

La Commission des insti­tu­tions poli­tiques du Conseil natio­nal (CIP-CN) a donné suite à l’ini­tia­tive parle­men­taire par 17 voix contre 4. La CIP-CN a toute­fois suspendu ses travaux visant à élabo­rer un projet mettant en œuvre l’ini­tia­tive parle­men­taire, en atten­dant le projet du Conseil fédéral.

En effet, paral­lè­le­ment à cette initia­tive parle­men­taire, le Conseil fédé­ral s’est égale­ment penché entre 2015 et 2019 sur l’op­por­tu­nité de révi­ser la LTrans. Le but de cette révi­sion partielle était d’amé­lio­rer l’ap­pli­ca­tion du prin­cipe de la trans­pa­rence en raccour­cis­sant la procé­dure de média­tion et en amélio­rant la protec­tion des inté­rêts privés. Ces réflexions faisaient notam­ment suite à une évalua­tion de la LTrans ayant eu lieu courant 2014. Le Conseil fédé­ral a toute­fois estimé début 2019 qu’une révi­sion partielle de la LTrans n’était plus néces­saire, les correc­tions souhai­tées de la LTrans ayant déjà pu être mises en œuvre par d’autres voies.

En raison de la déci­sion du Conseil fédé­ral, la CIP-CN a repris ses travaux visant à élabo­rer un projet mettant en œuvre l’initia­tive parle­men­taire. Une procé­dure de consul­ta­tion a eu lieu du 14 février au 27 mai 2020 lors de laquelle la majo­rité des parti­ci­pants à la consul­ta­tion a réservé un accueil favo­rable à un avant-projet ancrant le prin­cipe de la gratuité de l’ac­cès aux docu­ments officiels.

Le 15 octobre 2020, la CIP-CN a publié son rapport et soumis un projet de modi­fi­ca­tion de la LTrans à l’at­ten­tion du Conseil fédé­ral et de l’Assemblée fédé­rale. Selon le projet, l’art. 17 al. 1 LTrans devrait être modi­fié comme suit : « La procé­dure d’ac­cès aux docu­ments offi­ciels n’est pas soumise au paie­ment d’un émolu­ment. » Le second alinéa réserve l’ex­cep­tion du surcroît impor­tant de travail et de son émolument.

Sur le calcul de l’émo­lu­ment envi­sagé, trois propo­si­tions sont faites (majo­rité, mino­rité I, mino­rité II) :

• la majo­rité et la mino­rité II souhaitent que l’émo­lu­ment soit calculé selon les frais effec­tifs et veulent fixer un plafond de CHF 2’000 à ce denier ;
• la mino­rité I souhaite égale­ment que l’émo­lu­ment soit calculé selon les frais effec­tifs mais, contrai­re­ment à la majo­rité, ne veut pas l’ins­crip­tion d’un plafond au sein de la loi ;
• en outre, la mino­rité II souhaite que le calcul de l’émo­lu­ment soit fait « sans propor­tion avec l’in­té­rêt public que présentent les docu­ments requis » et que les procé­dures de média­tion et de déci­sion ne soient soumises en aucun cas au paie­ment d’un émolument.

Dans tous les cas, il appar­tien­drait au Conseil fédé­ral de régler par ordon­nance les moda­li­tés et de fixer le tarif des émolu­ments. Nous souli­gnons encore qu’une dernière mino­rité ne souhaite pas que l’Assemblée fédé­rale entre en matière sur une révi­sion de la LTrans. Il est certain que nous suivrons avec atten­tion les déve­lop­pe­ments parlementaires.