Demande d’accès, requête en média­tion et procé­dure de médiation

Une demande d’accès à des docu­ments offi­ciels a été dépo­sée en 2018 auprès de l’Établissement canto­nal d’assurance des bâti­ments du canton de Fribourg (« ECAB »). N’ayant pas reçu de déter­mi­na­tion satis­fai­sante, le requé­rant a saisi la Préposée canto­nale à la trans­pa­rence d’une requête en média­tion selon l’art. 33 al. 1 de la Loi fribour­geoise du 9 septembre 2009 sur l’information et l’accès aux docu­ments (LInf). La Préposée a convo­qué une première fois le requé­rant ainsi que l’ECAB à une séance de média­tion. Le requé­rant a refusé d’y participer.

La Préposée a indi­qué que la séance ne pouvait pas être annu­lée. Elle a convo­qué une nouvelle séance et a informé le requé­rant qu’en cas de nouvelle absence non excu­sée de sa part, sa requête en média­tion serait consi­dé­rée comme reti­rée, puis clas­sée. Malgré cela, le requé­rant ne s’est pas présenté à la séance, sans motif valable. La Préposée a alors constaté le retrait de la requête en média­tion et classé l’affaire. Le requé­rant a fait recours contre ce clas­se­ment au Tribunal canto­nal du canton de Fribourg en invo­quant notam­ment que si la média­tion n’aboutit pas, la Préposée doit rendre une recom­man­da­tion. Le requé­rant a recouru au Tribunal fédé­ral contre la déci­sion de rejet du Tribunal cantonal.

Arrêt du Tribunal canto­nal : pas de déni de justice

Dans son arrêt 601 2019 19 du 21 mai 2019 , le Tribunal canto­nal est entré en matière et s’est penché sur la ques­tion de savoir si un déni de justice « indi­rect » a été commis par l’ECAB. En effet, sans recom­man­da­tion de la Préposée (art. 33 al. 2 LInf), l’ECAB n’a pas pu rendre de déci­sion contre laquelle le requé­rant aurait pu faire recours (art. 33 al. 3 LInf).

Le Tribunal canto­nal a jugé « que la procé­dure de média­tion est infor­melle et que la Préposée est libre de la mener comme elle l’en­tend », dans le cadre de son pouvoir d’appréciation. De manière géné­rale, les parties doivent suivre ses injonc­tions. Lors de la deuxième convo­ca­tion, le requé­rant a été dûment averti des consé­quences de son absence sans motif valable. Ainsi, et à juste titre, la Préposée a classé sa demande sans rendre de recom­man­da­tion. Dans ces circons­tances, il ne peut être repro­ché à la Préposée de ne pas avoir rendu de recom­man­da­tion et d’avoir ainsi empê­ché l’ECAB de rendre une déci­sion sur cette demande d’accès à des docu­ments officiels.

Arrêt du Tribunal fédé­ral : confir­ma­tion de l’arrêt du Tribunal cantonal

Le Tribunal fédé­ral a confirmé cette déci­sion dans son arrêt 1C_​353/​2019 du 18 mars 2020 et jugé que la procé­dure de média­tion selon la LInf peut être close sans recom­man­da­tion de la Préposée lorsque le requé­rant est absent de la séance de média­tion sans motif valable.

Grief de l’arbitraire

La média­tion selon la LInf est une procé­dure qui ne débouche jamais sur une déci­sion contrai­gnante sur le fond de la part de la Préposée (art. 32 al. 2 LInf et art. 14 al. 3 de l’Ordonnance fribour­geoise du 14 décembre 2010 sur l’accès aux docu­ments [OAD]).

C’est l’autorité concer­née qui doit rendre cette déci­sion (art. 33 al. 3 LInf). Cela ne signi­fie pas que la Préposée ne puisse pas statuer dans certains cas. Tel est le cas par exemple lorsque la demande de média­tion ne satis­fait pas aux condi­tions de rece­va­bi­lité posées par la LInf ou lorsque la demande d’accès est reti­rée (consid. 2.2 de l’arrêt du TF).

Le Tribunal fédé­ral relève que le Tribunal canto­nal a laissé indé­cise la ques­tion de savoir si le clas­se­ment de la procé­dure pouvait faire l’objet d’un recours pour retard (déni de justice) ou d’un autre recours, et a examiné les griefs soule­vés par le requé­rant. Il est arrivé à la conclu­sion que l’arrêt du Tribunal canto­nal n’est pas arbi­traire dans son résultat.

Obligation de colla­bo­ra­tion à la procé­dure de média­tion par les parties

Le Tribunal fédé­ral a profité de l’occasion pour procé­der à une inter­pré­ta­tion géné­rale de l’art. 14a OAD. Celui-ci règle l’obligation de colla­bo­rer des parties à la procé­dure de média­tion. Il s’agit d’une règle de procé­dure qui impose aux parties une obli­ga­tion de colla­bo­rer à la recherche d’un accord et de prendre part à la média­tion (art. 14a al. 2 let. c OAD). La Préposée, qui conduit la média­tion, peut dans ce cadre régler la procé­dure (art. 14 al. 2 OAD). Le Tribunal fédé­ral indique qu’il s’agit d’une dispo­si­tion potes­ta­tive qui permet à la Préposée de consta­ter l’échec de la média­tion et de pour­suivre la procé­dure par une recom­man­da­tion, « mais ne le lui impose pas » (consid. 4.2 de l’arrêt du TF). Lorsque les parties refusent de colla­bo­rer à la média­tion, la Préposée peut prendre des mesures desti­nées à faire respec­ter l’obligation de colla­bo­ra­tion à la média­tion (art. 14a al. 1 à 3 OAD). Elle a ici une marge d’appréciation. Ce n’est que si les deux parties refusent de colla­bo­rer qu’un accord est d’emblée exclu, et que dès lors il n’y plus de marge de manœuvre (consid. 4.2 de l’arrêt du TF). Dans ce cas, la média­tion échoue et la Préposée doit rendre une recom­man­da­tion (inter­pré­ta­tion restric­tive de la teneur de l’art. 14a al. 4 OAD).

Ce n’était pas le cas ici. L’ECAB a colla­boré à la média­tion (consid. 4.3). Le requé­rant a été clai­re­ment informé de la consé­quence d’une absence injus­ti­fiée à la séance de média­tion et il ne saurait se plaindre d’un forma­lisme exces­sif (consid. 4.4). Pour toutes ces raisons, le Tribunal fédé­ral a rejeté le recours.

Cet arrêt a fait l’objet d’un commen­taire partiel­le­ment critique du Professeur Bernhard Waldmann, profes­seur à la Faculté de droit de l’Université de Fribourg, dans la Revue fribour­geoise de juris­pru­dence RFJ 2020/​1. Ce commen­taire se penche sur des éléments de la procé­dure de média­tion selon la LInf, et en parti­cu­lier sur l’obligation de colla­bo­rer des parties ainsi que les consé­quences en cas de manque­ment. Il examine égale­ment dans quelle mesure la Préposée dispose de compé­tences déci­sion­nelles pour gérer les procé­dures de média­tion en transparence.